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基层法院法官资源保障与运行体系实证研究 ——以S省D县人民法院人力资源配置为视角
作者:大邑县人民法院 -- 时间:2015-07-10 分享给好友:

近年来,人民法院的收结案数量逐年攀升,仅2010年,全国法院受理各类型案件共计11712349件,同比增长2.81%。其中,基层法院的审判业务量占全国审判业务总量的80%,但基层法院的一线法官仅占法官总人数的80%,甚至部分法官长期处于超负荷状态。[1] “5+2”、“白+黑”的工作模式成为多数基层法院工作的主旋律,极大的限制了法院审判质效的提升。因此,合理配置基层法院的审判资源,实现法官的职业化与精英化是提升基层法院审判及审判管理工作实效的前提与基础。

一、基层法院收结案数量及人力资源配置现状分析

为更为直观的展示基层法院法官资源配备现状,笔者以基层法院人力资源配置为蓝本,通过数据分析的方式,展现基层法院在法官资源的管理与配置现状与举措。

(一)基层法院审判工作情况个案分析

近年来,通过招商引资、多元开发等途径,D县的经济水平、建设规模及综合实力等提升迅速。与此同时,矛盾纠纷也日益增多,诉讼纠纷呈现逐年增长之势。2009年至2013年期间,D县人民法院收结案数有极为明显的增幅。其中年,收案数由2018件上升至3788件,同比增长87.71%,结案数由2020件上升至3616件,同比增长79.00%。就案件类型来看,民事案件占绝大部分,民事案件由2009年的收案1454件、结案1449件上升至2013年的收案2813件、结案2645件,增幅将近50%。刑事、行政案件增长缓慢,刑事案件收结案数保持在250件至290件之间。

(二)基层法院人才资源管理个案分析

法院人才资源,特别是法官资源配置尚存在诸多问题,如法官队伍老龄化,一线审判工作与法院综合部门在人才资源的“争夺”上日趋激烈,书记员等审判辅助人员工作缺乏稳定性,人员流动性较大等等。

2009年至2013年,D县人民法院总人数为由82人上升至121人,其中在编人员也由73人上升至92人。总体而言,在编人员和临聘人员均较上一年度有所增加。仅以2012年为例,在编人员中大多数法官均具有审判资格,但只有不足80 %的法官从事一线审判工作,其余具有审判资格的法官多数从事行政管理工作,大大浪费了司法资源。按照现有的“一审一助一书”的审判模式考量,聘用人员基本上都具有书记员或法官助理职称,但也只有80.6%的人员从事一线书记员、法官助理工作,且绝大多数属于临聘人员,经常出现人员的变动与调整。因此,一线办案法官相对不足及辅助人员缺乏稳定性等因素导致了“案多人少”这一基本矛盾长期存在,人均工作量逐步增加,审判质效提升缓慢。

从年龄分布上看,司法队伍尤其是审判队伍开始出现“断层”局面。25岁至35岁的人员占全院人数24.65%,35岁至45岁占40.75%,45周岁以上的占34.6%。其中,25岁至35岁之间的工作人员大多为书记员、法官助理及行政辅助人员且欠缺丰富的一线工作经验。假设现行退休制度不变,5至10年内,伴随经验丰富、资历深厚的老法官的退休,法院将出现“青黄不接”、“审质欠佳”等“断层”局面。

从学历背景上看,基层法院人员素质逐步提高,法官人数提升,但仍无法与案件增长数量相协调。2013年,D县法院具有本科以上学历的人数由2009年62.5% 上升至76.4%,2013年,具有研究生以上学历的人员达到4人,较2009年增长300%。最近几年,D县法院通过公开招聘、公务员考试等形式录用了大批高学历、高素质的工作人员。而在对应时期内,法院受理案件数量由2018件激增至3788件,增幅比例达,法院人均办案量在人数增加的条件下反而呈现逆向增长之势。

二、基层法院人才资源配置模式下的隐患与忧虑

模式化的基层法院人才数据分析,无法准确、全面的体现基层法院在现有人才资源配置模式下存在的问题,单纯的法官人数提升也非必然实现法院审判及审判管理工作质效的稳步提升。何以出现法院审判压力的激增,何以出现人才资源“断层”现象的久拖不解,何以出现法院对于优秀人才资源的缺乏长期“储备”与使用,成为基层法院落实“人才资源”配置与管理工作时的所必须要面对的现实问题。

(一)法官资源的各类型“断层”现象导致基层法院运行中“外动力”不足

基层法院当前普遍存在“人才荒”的情形,但这并不意味着基层法院人才资源、法官资源在绝对数量上存在严重的匮乏,而应是一种全方位,多层面的“断层”现象,具体表现为:

1.培养的断层,人才选拔与储备缺乏针对性。传统的以单一司法考试衡量法官任职资格的选拔方式,决定了法官后备资源储备的不稳定性。无论是否曾经研读法律专业,一旦通过司法考试即可从事审判工作,期间没有任何的筛选与考核手段,更没有长期性、规范性的法律从业培训与考核。[2]此种短期性、快捷化的人才选拔模式,忽视了审判工作对于法官个体法律素养,法律文化积淀的要求,易使基层法院在人才的选拔与配置中缺乏针对性和目的性。[3]部分录用法官无法适应审判一线工作或者在开展审判工作时缺乏应对矛盾纠纷的素质与能力,实际造成了审判效率的降低和在人才资源使用上的浪费。

2.经验的断层,优秀的审判实践经验难以传承其后。所谓经验的断层,更为直观的体现在因年龄悬殊衍生的审判实践和资历的欠缺。[4]书记员工作应是积累审判经验,借鉴审判前辈审判方式的有效渠道。然在我国,普通本科生毕业后,在法院仅需从事两年书记员工作即可转为助理审判员,独立办案,且在这两年中,年轻法官实际能从前辈身上摄取多少“精华”也着实需要打上一个大大的问号。另外,当前法院审判工作逐渐由以往的“经验型”审判模式过渡为“学理型”+“经验型”的审判模式,部分年轻法官,虽然拥有深厚的法学理论功底,却极度忽视从前辈法官身上吸收优秀的审判经验,一谓排斥“经验型”法官,使大量通过基层实践积累起来的先进的审判经验被丢弃和遗忘,造成基层法院几代法官间在审判经验上的断层与脱节。

3.配置的断层,经济、职级等因素决定了法官资源区域化配置的不均衡。由于东、西部地区、发达地区与欠发达地区、大城市与小县城在收入、文化和风俗上等因素上的差异,更多优秀的法律人才愿意选择前往经济发达地区、省会城市以及发达县市寻找就业机会,导致此类地区优秀的法律人才相对集中,而欠发达地区、边远地区法律人才资源则呈现逐年匮乏之势,部分法律从业者选择到边远地区任职法官,也仅仅将其作为进入公务员队伍,实现“曲线救国”目标的跳板,并未真心实意扎根基层。由此,边远贫困地区基层法院人员流动较大,队伍欠缺稳定性,日常工作开展中困难重重。同时,高素质、高学历、全才型的法官普遍集中在中级特别是高级人民法院,导致基层法院在精英型法官储备上有较为明显的欠缺。基层法院难招人、难留人的问题突出,一定程度上影响了基层法院审判工作的质量和效率。尽管上级法院可通过二审程序或再审程序确保司法公正,但程序上的周转、时空上的阻隔、人员素质的良莠不齐等都在无形中增加了审判的成本,造成了司法资源的重复浪费。

(二)基层法院法官资源配置不均凸显审判工作开展“内动力”缺失

基层法院人才资源配置是否合理,应体现在能有效提升法院的审判质效,有效完成法院核心的审判业务,有效化解社会矛盾上。然则,受多方面因素影响,基层法院在人才资源的配置与使用上仍存在些许不足:

1.基层法院案件分布失衡,不同地区法院法官工作饱和度不均。受不同区域经济、社会因素制约,各基层法院年均案件办理数量不尽相同。地处市区的基层法院案件受理量明显高于地处周边县市基层法院的案件受理量。然则,案件办理数量与法官人员编制却并未形成正比,各基层法院法官编制人数彼此差异并不明显,法官工作饱和度严重失衡,高则部分法官年均需办理逾300件案件,低则年均办案不足百余件。不同基层法院间法官人均办案数量的失衡,也是案多人少矛盾突出的原因之一。

2.各基层法院内部业务庭室与后勤综合部门间法官资源配置失衡。当前基层法院面临较为沉重的业务考核和争先创优压力,综合部门急需配置优秀的文书写作人才和业务协调人才,部分基层法院法官,特别是年轻法官开始由一线审判部门流向后勤综合部门并逐步离开审判工作。在“案多人少”情况突出的今天,这无疑变相加大了一线审判部门的工作负担。同时,审判经验的积累是一个长期性、实践性的过程,综合部门法官长期脱离审判实务,必然造成业务的荒废与停滞,久而久之即会失去重回审判岗位的可能,这在一定程度上可视为对审判资源的显性浪费,审判质效更难提高。

3.法官的审判本职与辅助性工作比例严重失衡。法官神圣的使命和司法的权威要求其充分行使好审判职责,做好“最后一道防线”的守护者。然则,在审判业务量激增、人力资源配置紧缺的状态下,基层法院法官除需主持庭审外,还要从事一些法官助理、书记员职责范围内的事务,如填写传票、送达文书、庭前准备、判后送达及释明、归档工作,部分法官还要承担调研、信息材料的写作,此类工作繁杂而耗时,严重消耗着基层法院法官的时间与精力,使其长期处于高压状态,无法全身心投入审判主业之中,最终造成案件办理进度的延误与大量审判个案的积压,极大影响了基层法院审判工作质效。

三、优化基层法院人才资源配置体系的构想

(一)突显审判主业,科学规划审判布局,整合优化法官资源

1.按职能分工和案件数量合理配置法官资源。打破传统的根据案件性质划分审判部门并根据审判部门配备法官资源的运行模式,尝试以各类案件的收结案数、办理周期、难易程度等为导向,科学量化各类案件的审判标准和工作繁简度,在此基础上结合基层法官个人的办案特点和经验倾向,按各庭室的刚性需求配置相应的法官数量,以确保各业务庭室法官资源与审判业务量的相对平衡,此举实际有类似于“大民事案件审判”的理念与思路,将法官从传统的分案模式中解放出来,完全依据法官个人工作饱和度和审判业务能力,适度、科学的向法官分配案件。对于,审判业务量比较少、案件类型特殊的庭室,比如少审庭,可以充分运用人民陪审员制度,发挥人民陪审员的参与作用,减轻庭审过程中对法官数量的硬性需求。

2.配置与重构,切实保障审判庭室法官数量与质量。在科学核定工作量的基础上,合理配置审判庭室与行政部门的法官比例,调整行政部门、后勤保障部门的法官编制,原则上应将具备法官资格特别是具有丰富办案经验的资深法官安排在审判岗位上或要求其从事一定数量的案件审理工作,切实分担一线审判压力。[5]调动并利用基层法院内部软、硬件资源,如物资、人力资源等,着力向审判一线倾斜,在衣食住行方面保障法官工作开展。实行法官轮岗制度,鼓励一线法官参加学习培训,确保一线法官具有继续深造和自我提升的时间和空间,从而促进法官质素、审判质量的提高,降低司法资源的显性成本。

3.规范人才培养体系,严控“断层”现象。首先,深挖法院内部资源。狠抓法官队伍建设,通过定期开展业务培训、人员素质培训等工作,及时学习全国范围内先进的审判理念和思路,以有效提升基层法院法官平均素质。在年轻法官中培养一批、提拔一批、树立一批业务精熟、调判有力的先进典型,努力在基层法院内部营造“比、学、赶、帮、超”的良性工作氛围。其次,拓宽法官准入渠道。目前,法官的选拨渠道主要有大学毕业生选调、法院内部逐级遴选及对外公招三种。对于第一种和第三种选拨渠道而言,可积极探求更适宜快速补充法官资源的招录条件。如增加公开招录法官的力度,细化法官的准入条件,即倾向于招录具备法律职业资格和一定相关工作经验、社会阅历的人群。从而保证拟招录进入法官系统的人员,熟知法律法规、明晰法院工作流程,在经过一段时间的学习培训后能够很快适应审判工作,为一线法官分忧解难。再次,建立“一对一”的法官培养新模式。应尝试建立基层法院内部年轻法官培养新模式,鼓励法院资深老法官“一对一”培养一名年轻法官,将自己的审判实务、审判经验无私传授青年一辈。对于工作开展成效显著的资深老法官应给予相应的表彰与奖励,并将其优秀经验在全院范围内广泛传播。积极加强基层法院间年轻法官的相互交流和锻炼工作,相互取长补短,共同进步。

(二)人才资源分类管理,划清审判职务序列与行政职务序列

在基层法院实行法院队伍人员的分类管理,进一步建立健全符合审判工作规律和司法职业特点的各类人员单独职务序列的分类管理制度,既是法官职业化、精英化的必由之路,也是合理配置审判资源,提高法官司法能力的内在要求。[6]虽然《公务员法》将法官纳入公务员队伍,但鉴于法官的特殊职业要求和客观审判需求,在人员管理上可尝试:第一,规范法官的岗位设置,按实际情况精简非审判岗位的人员编制,划分审判队伍和行政队伍。对于在行政综合部门但具有法官资格的人员,建议适当分流至审判庭室,从而实现法官编制的有效配置;第二,除少数特殊岗位外,不宜再将非审判岗位的工作人员冠以法官职称;第三,单独建立和完善书记员序列,坚持统筹兼顾、突出重点的原则,规范书记员的聘用制度和职责划分。如哈尔滨中院就提出了书记员队伍“集中化”管理的构想,制定详细的书记员聘用及晋升制度,成立书记员办公室对书记员进行专门管理,同时按照庭室和法官需求对书记员的岗位进行“分散”设置。

(三)完善法官助理制度,厘清法官助理与书记员职责权限

法官的职业化必然要求法官将全部精力放在审判主业上,对于其他的审判辅助工作更多的须交由法官助理或书记员来完成。根据司法辅助工作的事务性质不同,拟将司法辅助人员分为有司法权的辅助人员即法官助理和没有司法权的辅助人员即书记员。[7]就法官助理的性质而言,法官助理属于后备法官资源,因此在法官助理的准入方面,主要考量准入人员的工作经验和自身素养。对于招录形式产生的法官助理,注重已通过司法考试和具有一定年限的法律工作经验;对于转化形式产生的法官助理,即可建立书记员考评与晋升机制,对于工作经验丰富、责任心强、能力突出的书记员实施考评与检测,拟以通过内部招录机制的形式转化成法官助理。就法官助理的配备而言,坚持“以庭室为中心,以法官为中心”的配置模式,尝试构筑“职业法官+法官助理+书记员”的“2+1模式”。与传统的审判人员管理模式相比,这种模式力图对法官、法官助理、书记员三者进行明确分工的基础上,实现审判资源、人力资源、司法资源的优化整合,突显职业法官的核心地位,强调法官助理的职责分工,注重书记员的辅助功能,进而实现资源优化配置和合理利用,提高审判效率。就法官助理的职责而言,司法界争论比较激烈的就是“有权论”和“无权论”的观点。根据最高人民法院《关于人民法院法官助理若干问题的规定(讨论稿)的规定》,法官助理在法官具体指导下履行以下12项职责:审查诉讼材料,提出诉讼争执要点,归纳、摘录证据;组织当事人交换证据;代表法官主持调解,达成调解协议的,须经法官审核确认;办理承担法律援助义务的律师担任辩护人或指定法定代理人代为诉讼的有关事宜;接待当事人、代理人、辩护人的来访和律师阅卷;依法调查、收集、核对证据;办理委托鉴定、评估、审计等事宜;协助法官采取诉讼保全措施;准备与案件审理相关的参考性资料;办理案件管理的有关事务;草拟法律文书;完成法官搅拌的其他与审判业务相关的辅助性工作。由此不难看出,法官助理与书记员在职能分工和权责权限上具有较大的区别,因此建立健全法官助理和书记员相关制度,从制度上保障法官助理和书记员各司其职,各发其效,能有效提升审判工作的整体效能和质量。

(四)营造良好的司法氛围,降低干扰因素保障法官独立

良好的司法氛围和外部环境是实现法官中立性、权威性的基本条件。法官作为司法权的行使主体,在审理案件过程中须只服从于法律,忠实于司法职责,排除外界干扰因素。一方面要肃清新闻媒体或社会舆论对司法行为的倾向性报道或恣意评判,树立司法权威,减少外界不良干扰因素;[8]另一方面,弱化地方指导,使法律成为法官的唯一“上级”,切实保障法官依据法律公正、公平、真实的审理案件。同时,提升法官素质和法官自律机制,转变审判委员会的干预和指导职能,创新审判监督体制,减少并消除对法官裁判的程序外干预,充分提高裁判的既判力。

(五)强化职业保障,建立健全法官考评机制与激励机制

建立科学的法官考评机制和激励机制是确保法官队伍常保积极性、优质性和高效性的前提条件。鉴于当前基层法院普遍存在考评机构临时化、形式化的倾向,考评标准又缺乏统一的量化标准。基层法院可在吸收公务员考核标准和内容的基础上,突显特色,规范操作,并结合审判业务序列与司法行政序列的双轨制分离管理制度,对于司法行政人员在绩效考核、职级晋升及福利待遇等方面参照公务员序列的管理制度;对于一线办案法官,建立独立的、科学的考核和激励制度,将法官的绩效考核、职级晋升、物质奖励与岗位类别、工作量、审判质效等指标结合,并以审判质效为重点考核项目,适当给予物质奖励和精神奖励,从而刺激办案法官的工作积极性,以“模范”效应、“精英”效应带动法官队伍的尊荣感和职业感。

(审管办  张红霞)


[1]《2010年全国法院审理各类案件情况》,载《人民司法》2011年第7期第37页。

[2]章武生:《基层法院改革若干问题研究》,载《法商研究》,2010年第6期第46页。

[3]章武生:《基层法院改革若干问题研究》,载《法商研究》,2010年第6期第47页。

[4]沈明磊:《资源配置视野下的司法效率》,载《人民司法》2008年第17期第11页。

[5]罗东川、黄斌:《我国司法效率改革的实践探索—立足于当前人民法院“案多人少”问题的思考》,载《法律适用》2011年第3期,第9—11页。,

[6]李杰:《司法成本结构优化初论》,载景汉朝主编:《司法成本与司法效率实证研究》,中国政府大学出版社2010年版。

[7]同上。

[8]黄斌:《从法官视角看司法效率的提高》,载《人民法院报》2010年5月21日5版。


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